山東，縣域版圖高低錯落、稟賦殊異。

136個縣（市、區）中，不乏強勢崛起的千億縣、百強縣，成為山東高質量發展的重要支撐；與此同時，一批基礎條件偏弱、發展壓力較大的縣域仍在爬坡。

推動先進帶后進、縮小縣域差距、實現全域共進，既是踐行區域協調發展戰略的政治責任，也是破解省內縣域發展不平衡、夯實高質量發展根基的現實需要。

2024年9月，山東部署開展強縣產業幫扶弱縣工作，確定由10個經濟強縣一對一產業幫扶10個弱縣，以產業協作帶動薄弱縣加快跨越提升。

一年半來，數字清晰可見：2025年，10個弱縣GDP增長5.4%，固定資產投資、一般公共預算收入、稅收收入增速分別高于全省11.6、3.8和5.8個百分點，高青縣、蒙陰縣成功退出縣域后十位行列。

走訪調查中也發現，在統一部署下，各地結對協作的路徑選擇、推進節奏、融合深度等方面存在差異。有的初步形成造血式發展、長期性共生的格局，有的穩定持久的協同根基仍需進一步夯實。

縣域協同，從來不是簡單的強弱互補、單向輸血，而是要素重構、功能適配、利益共享的系統性變革。這場強弱結對的探索，直面區域協調發展的三個核心命題：強縣為什么愿意幫？弱縣靠什么接得住？協同如何長久可持續？

破局之需：

從現實差距到戰略共識

從棗莊市山亭區到青島市即墨區，相隔4小時車程的兩地，經濟總量相差10倍。

山東縣域經濟版圖上，千億縣（市、區）的隊伍不斷壯大，2025年達到33個。全國百強縣中，山東占12席。這些強縣主要集中在膠東、魯中，構成了全省高質量發展的主力方陣。

再看另一端。GDP排名后10位的縣域，普遍集中在魯西南、魯西北。相當一部分縣域缺乏高能級產業平臺，交通、人才等要素支撐不足，產業層次不高、鏈條偏短。被幫扶的10個弱縣，均未通客運鐵路，僅有1個縣實現貨運鐵路通達。

山東的區域發展相對均衡，但發展梯度依然客觀存在。

“解決縣域發展的不平衡，是解決當前我國社會主要矛盾和貫徹以人為本的發展理念的必然選擇。”山東大學縣域發展研究院副院長段昊表示。

進入“十五五”時期，人口、資本等要素加速向中心城市、都市圈、城市群集聚，縣域各自為戰、同質競爭的模式已難以為繼。推動市域、縣域之間協同發展，以資源共享、產業協同、優勢互補重塑發展格局，是大勢所趨。

放眼全國，依托縣域結對推動區域協調發展，已是多地的共同探索。

廣東采用“省級縱向支持+市際橫向幫扶協作”機制，省級由省直機關、企事業單位及省屬國有企業作為幫扶方組團幫扶，市際由發展比較好的珠三角6市與欠發達的粵東粵西粵北地區開展對口幫扶協作。

江蘇采用南北掛鉤結對幫扶的模式，蘇南強縣結對幫扶蘇北薄弱縣，建設南北共建園區，以園區為核心實現要素集聚。

浙江實施山區海島縣結對幫扶行動，由一位省領導和一組省直單位、一組經濟強縣、一組國有企業結對聯系一個山區海島縣。

各地模式各異，但目標一致：以協同破解分化，以聯動提升整體。

山東對縣域聯動的探索從未停止。從促強扶弱帶中間，到以市為單位整體提升縣域經濟發展水平，通過省內區域聯動、跨市域合作等方式推動協同發展，打造出壽光模式、諸城模式。

2024年9月，山東確定由10個經濟強縣（市、區），一對一幫扶2023年度GDP排名后10位的縣（市、區），通過產業轉移、鏈式合作、協同招商等，促進弱縣產業發展和轉型升級。結對時綜合考慮縣域經濟總量、既有協作基礎、區位條件、產業協同度等因素，幫扶強縣主要集中在濟南、青島、煙臺，發揮經濟強市的引領帶動作用，為薄弱縣域注入動能。

一場立足山東省情，以產業為核心、以協同為方向的縣域深度協作，就此鋪開。

破題之法：

從單向輸血到雙向賦能

破題之要，貴在破除“路徑依賴”。

記者調查發現，面對縣域之間稟賦差異、產業基礎不同的現實，各地在幫扶協作時沒有搞“一刀切”式的生搬硬套，而是因地制宜探索適配自身的協作路徑，開啟了一場從“單向輸血”到“雙向賦能”的變革。

產業“跨域轉移”——不是“甩包袱”，而是產能接力。

產業轉移的巨大價值，在于通過空間騰挪實現優勢互補。依托強縣成熟的產業生態，以“總部+基地”“研發+制造”“生產+配套”等跨區域協作模式，讓強縣的“擴產需求”成為弱縣的“起步優勢”。

以即墨區的紡織服裝龍頭企業即發集團為例。即發集團子公司青島貴華針織有限公司董事長任一忠告訴記者：“我們為國內某頭部童裝品牌代工，對方要求每年新增100萬件產能。”新增產能從哪兒來？答案在棗莊市山亭區。去年底，棗莊貴華針織有限公司投產，今年一季度便交出了產能10余萬件、營收350萬元的成績單。項目全面達產后，預計年產值4000萬元，納稅300萬元，帶動就業280余人。青島市市南區將化工巡檢機器人項目“移栽”至濱州市沾化區，已經拿下1200余萬元訂單。這種轉移，是強縣“做加法”，弱縣“做乘法”。

棗莊貴華針織有限公司的員工在生產服裝產品。（梁孝鵬 攝）

弱縣企業“借船出海”——不搞“無中生有”，重在盤活“沉睡的家底”。

比起另起爐灶，喚醒弱縣原有的產業底子，更能激發其內生的造血功能。不少弱縣企業往往不缺產品，缺的是進入頭部企業供應鏈的“入場券”。在這個過程中，強縣發揮自身的供應鏈、市場渠道、平臺資源優勢，為弱縣企業撕開一道進入更大市場的口子。

青島市城陽區牽線搭橋，促成高青寶乘電子搭上青島市和而泰的供貨快車，新增電子元器件訂單500萬元。濟南市歷下區看準了東阿縣優質小麥產區的優勢，以濟南的廣闊消費市場為后盾，將國內龍頭面粉生產商好面緣集團引入東阿縣建設食品產業園。這種扶持，授人以漁更與人同漁，讓弱縣企業走向更大發展空間。

聯合招商“拼圖重構”——告別單打獨斗，轉向抱團出擊。

聯合招商的本質，是打破行政邊界，雙方共享客商資源、招商渠道等，相互借力開拓市場。

龍口市與武城縣組建聯合招商隊，靶向招引10個項目。其中，廣西奧鴻鋁合金壓鑄件項目已落地，力霸農業機械及零部件項目廠房建設基本完成。當招商從競爭關系變成合伙人關系，“1+1>2”的效果順勢顯現。

園區共建“筑巢引鳳”——打破發展小圈子，打造利益共同體。

如果說單個企業、單個項目的合作是“借船出海”，那么共建園區就是“合作造船”。結對縣探索出提升現有園區、共建協作園區、培育飛地園區等多種合作模式，向“共營共育”的利益共同體演進。

在棗莊臺兒莊經濟開發區，正在建設中的黃島產業園預計明年6月正式投用。這個產業園由臺兒莊區和青島市黃島區共同建設、共同運營、共同招引、共同培育，建成后，將重點圍繞智能制造、新材料等主導產業，對接青島優質企業資源，吸引更多上下游配套項目落地。

在臺兒莊經濟開發區，黃島產業園項目正搶抓施工黃金期。

要素精準“滴灌”——跨越“無形之壑”，疏通發展經絡。

人才、技術、資本等要素，往往是弱縣更欠缺的短板。補上這些短板，是更深度的賦能。

高青縣的黑牛產業聲名在外，卻苦于缺乏“最強大腦”。城陽區把青島農業大學的14名專家教授“打包”送到高青當地企業擔任科技副總，還與高青縣共建高青黑牛重點實驗室、黑牛種業創新中心、黑牛產業服務中心等機構。青島市市南區瞄準“研發孵化在市南、轉移轉化在沾化”的跨界組合，推動中國水產科學研究院黃海水產研究所與濱州市沾化區濱化集團合作開展鹽田蝦新品種養殖，實現銷售收入8500萬元。這種要素賦能，直面弱縣“有資源無技術、有需求無人才”的現實痛點。

破難之鑰：

讓“強縣愿意幫，弱縣接得住”

提到“結對幫扶”，人們往往覺得是強縣單向付出，似乎經濟體量越大，掏錢越多，幫扶效果就越好。深入調研發現，這種“單向讓利”的幫扶邏輯已經改變。

一對結對關系能否走深走實，強縣的硬實力固然重要，但更關鍵的是強縣的主動性、獲得感，弱縣的承接力、內生力，以及“幫”與“接”之間的匹配度。

破局的密碼，藏在三個很有代表性的基層實踐里：一匹布、一筆錢、一條魚。

怎么幫？一匹布的“心思”里有門道。

即墨區市場主體近30萬家，一汽解放、一汽-大眾、奇瑞三大整車廠坐鎮，2800多家紡織服裝企業林立，是名副其實的產業“巨人”。而棗莊市山亭區，山多平地少，工業底子薄。

如果按老套路，即墨區直接把汽車產業鏈“塞”給山亭，算不算盡心盡力？“那只會造成‘即墨有勁使不出、山亭有心接不住’。”青島市即墨區發展和改革局重點項目管理服務中心主任欒克嬌直言。

“我們進行了系統調研。山亭培育了海揚服裝、華興服飾等一批本土紡織服裝企業，具備一定產業基礎。這與即墨的紡織服裝產業匹配度高、可協同性強。”欒克嬌介紹。

于是，“一匹布”成了破局點。去年，即發集團子公司青島貴華針織有限公司落地山亭區，從引進到正式開工僅用50天，同步完成60萬件服裝訂單轉移。今年，結對雙方正推動即墨區第二大紡織服裝企業雪達集團在山亭區落地建廠，實現紡織服裝產業“強鏈”。

憑借這種“精準”，去年，即墨區幫扶山亭區產業轉移項目數和到位資金數均居10組結對縣域之首，幫扶成效顯著。

幫什么？有這樣一筆資金及時“救場”。

來自南京的君雋未來（江蘇）生物醫藥有限公司，是一家研發生產氟碳創新藥的生物醫藥企業，全氟溴辛烷等產品的技術路線行業領先。產品從實驗室走向市場，企業面臨迫切的擴產能需求，擁有氟化工產業基礎的高青縣進入君雋未來創始人程宇豪的視野。

幾次接觸下來，高青縣的誠意打動了程宇豪。但一個現實問題擺在眼前：高青縣這個以農業為主的縣城，幾乎沒有股權投資工具。拿什么留住一家處于快速成長期的高新技術企業？

關鍵時刻，城陽區發揮資本優勢，由北岸產投集團領投了君雋未來的“天使+”輪融資，淄博市齊創產投、高青縣田青產投跟進出資，近千萬元資金讓項目突破了融資瓶頸。如今，1500平方米的一期基地在高青縣建成投產。程宇豪坦言：“如果沒有這筆投資，我們很難落地。”

這場資金“及時雨”，不僅撬動項目落地，更把先進的資本運作理念帶到了弱縣。

君雋未來山東公司落地高青縣。當前，1500平方米的一期基地已經建成投產。

幫扶如何長效？一條魚的“安家”故事里是雙贏邏輯。

青島鮮達生態科技有限公司手握國內領先的工廠化循環水養殖技術，能將過去只吃活魚活蝦的鱖魚馴化得能吃飼料。技術成熟了，企業急需擴大產能，卻找不到合適新址。而此時，黃島區幫扶組在前期對臺兒莊區的調研中，已摸清了“家底”：地下水資源充沛、水質優良；地處魯南，便于輻射長三角；土地、人工成本低于青島。

一邊是強縣企業急著找“新家”，一邊是弱縣翹首以盼找產業“活水”。雙方一拍即合，由青島鮮達與臺兒莊良安農發集團在臺兒莊區邳莊鎮聯合投資建設良安鮮達工廠化循環水養殖基地。如今，一期工程12條生產線已投產，滿產后年產鱖魚72萬斤；二期工程建成后，青島基地和臺兒莊基地總產能將突破300萬斤，成為全國最大的工廠化循環水養殖基地。

由青島鮮達與臺兒莊良安農發集團在臺兒莊區邳莊鎮聯合投資建設的良安鮮達工廠化循環水養殖基地。

這條移植出來的產業鏈，還引發了“鏈式反應”。黃島區產業幫扶團組副組長侯明林透露，最近一家香港企業明確了合作意向，計劃在臺兒莊區投資鱖魚餌料加工等產業延伸項目。

當強縣的“擴產需求”精準對接弱縣的“發展饑渴”，幫扶就從“要我幫”變成了“我要幫”。

需要重視的是，強縣也有自己的發展壓力。“也因此，單向輸血不可持續。通過結對，強縣獲得產業拓展空間，弱縣獲得資本和項目，這才是可持續的關鍵。”段昊分析指出，強縣與弱縣之間的“發展落差”，恰恰是要素流動的“勢能”。

山東在設計幫扶機制時，也抓住了“共贏”這個關鍵：省財政設立產業幫扶引導資金，對強縣產業轉移支持弱縣發展給予獎勵，讓幫扶不再是單向付出。2025年，10個強縣GDP達到2.36萬億元，增長5.9%。

從省級部署到基層實踐，山東的縣域協同正在告別“慈善式支援”，走向“合伙人式發展”。在雙向賦能中，將縣域之間的發展差異，轉化為協同發展的契機。

致遠之思：

打造可復制的縣域協同樣本

一年半的實踐成效可見，但立足長遠，縣域協同仍處于深化完善階段，一些共性問題逐步顯現。

當前最突出的問題，仍是產業協同深度不足。調研發現，部分結對雙方產業基礎差異較大，弱縣大多農業、文旅資源較好，但工業基礎薄弱、配套能力欠缺，在承接強縣先進制造業轉移時心有余而力不足。弱縣人才短缺問題非常普遍，是制約優質項目落地的重要因素。

另一個值得注意的現象是，當前協作仍以政府主導推動為主，企業主動參與、產業鏈深度聯動的內生生態，還需要進一步培育壯大。

山東省宏觀經濟研究院副研究員李繼偉認為：“縣域結對幫扶，不應該停留在項目轉移、單向輸血的初級階段，而是應該推動強縣與弱縣在鏈條配套、園區共建、聯合招商、人才交流等領域雙向奔赴，產生乘數效應。”

調研中，各方呼聲集中指向同一個癥結：協同發展需要從“項目級”走向“制度級”。

利益分享機制亟待進一步明晰。當前共建園區、飛地項目在稅收分成、統計歸屬等關鍵環節，尚未形成統一、清晰的制度安排。兄弟省份已有探索，如廣東明確了幫扶雙方在稅收、統計數據共享等方面的具體安排。調研中，各地普遍呼吁完善稅收、統計等利益分配規則，讓合作雙方算得清賬、看得見利。

弱縣要素保障能力需持續補強，比如加大交通基礎設施投入，加快推進鐵路、高速等通道建設，暢通人流物流，降低協作成本。聚焦人才短板，完善柔性引才、定向培育、平臺支撐等措施，為產業承接提供智力支撐。

對企業的激勵引導需要加碼。企業普遍期待政府研究出臺專項激勵政策，鼓勵引導強縣龍頭企業、專精特新企業向弱縣有序轉移產能、布局項目，鼓勵兩地企業家“結對子”，提高企業參與產業幫扶的積極性。

公共服務協同提質應同步跟進。縣域協同發展，既要算好“經濟賬”，也要算好“民生賬”。基層普遍期待優質教育資源下沉，縮小縣域辦學差距。深化醫聯體建設，推動醫療資源下沉基層，提升縣域診療水平。統籌推進社保、養老、醫療等制度銜接，讓縣域協同發展真正惠及廣大基層群眾。

結對方式與考核激勵也可進一步優化。更加注重以產業圖譜為基礎提升配對精準度，探索更加市場化、雙向選擇的結對機制，實現動態優化調整。同時完善考核評價體系，強化結果運用，對成效突出的縣（市、區）在要素保障、政策支持上予以傾斜，激發持續推進協同發展的內生動力。

縣域強，則區域強；縣域協同，則全域協調。

強縣幫扶弱縣，不是簡單的強弱拉平，而是發展理念、發展模式、發展關系的系統性重塑。山東正跳出傳統幫扶思維，以產業為紐帶、以市場為導向、以共利為基石，走出一條符合山東實際、具有示范意義的縣域協調發展路徑。

放到全國區域協調發展的坐標系中審視，山東的實踐，不僅為全省縣域經濟高質量發展打開新空間，更為全國推進縣域層面協同發展、促進共同富裕，提供了一份樣本。

■眾觀智庫本期支持專家：

段　昊　山東大學縣域發展研究院副院長

李繼偉　山東省宏觀經濟研究院副研究員